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Economia | 2025-01-26

Helena Franco (Getxo, 1967) es una voz imprescindible ante los debates fiscales en Euskal Herria. Fue diputada foral de Hacienda y Finanzas de Gipuzkoa en el Gobierno foral de Bildu (2011-2015). Es doctora en Ciencias Económicas y Empresariales y ha sido profesora de Economía en la UPV/EHU.

El PNV y el PSE han propuesto un cambio en el sistema fiscal de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa, que se debatirá próximamente en las tres juntas generales. ¿Cómo ve la propuesta que han hecho? 

Mi valoración es bastante negativa. Lo que comenzó a anunciarse a lo largo de 2024 como una reforma sustancial del sistema tributario, al final no ha quedado más que en unos pocos retoques para dar unas subvenciones vía bonificaciones. Las bonificaciones fiscales no son sino una forma encubierta de conceder subvenciones, pero que desgraciadamente oculta la percepción de quienes las están recibiendo de que realmente se trata de una ayuda pública, en perjuicio por tanto de la legitimación de la intervención pública.

Eso sí, se está vendiendo a través de una gran operación de marketing que justifica los pequeños cambios propuestos en términos tan potentes como la vivienda, el cuidado o la transición ecológica en los titulares, aunque en la práctica solo proponen unos pequeños incentivos en dichos ámbitos, sin apenas afectar a los problemas y las tendencias de fondo en todas esas cuestiones. 

Está claro que el populismo fiscal basado en la proliferación de bonificaciones es muy cómodo para los dirigentes políticos, porque siempre es fácil dar dinero a la gente. Pero a mí esa actitud de proliferación permanente de deducciones y otros incentivos fiscales me parece inadecuada e incluso peligrosa. 

¿Por qué?

Por una parte, porque son injustas. Como deben descontarse de los impuestos a pagar, las personas con rentas más bajas quedan excluidas de las mismas, no pueden aplicarse estas bonificaciones.

Y, por otro lado, me parece peligroso porque debilitan nuestro sistema fiscal, introduciendo más agujeros en el mismo y reduciendo su capacidad recaudatoria.

¿Ve los cambios propuestos como una oportunidad perdida?

Sí. En contra de lo anunciado en un principio, se ha perdido una buena oportunidad para hacer una reforma fiscal responsable, e iniciar un cambio real para empezar a revertir la regresividad fiscal del sistema actúa y a reforzar su capacidad recaudatoria.

¿Cuáles crees que deben ser los objetivos de la fiscalidad?

El objetivo principal es asegurar al sector público los recursos necesarios para financiar sus actuaciones, asegurar una recaudación suficiente que garantice una base financiera sólida. 

Es cierto, sin embargo, que también se utiliza para otros objetivos, los denominados objetivos extrafiscales, que son básicamente políticas de incentivos, dirigidas a influir en los comportamientos de las personas o de las empresas. Estos objetivos deberían quedar relegados a un segundo plano, habida cuenta de que generalmente tienen una incidencia negativa en la recaudación de impuestos, y de que, además, existen otros muchos instrumentos (subvenciones, inversiones, regulación) que se pueden implementar desde las políticas sectoriales y que se emplearían con los mismos fines. Por ejemplo, en el ámbito de la vivienda, los cuidados, en la política tecnológica, en la transición ecológica… Y, normalmente, resultan más eficaces que los incentivos fiscales.

Es evidente que en la propuesta que se ha realizado en 2024 se ha impuesto esta segunda función, debilitando con esas nuevas medidas la capacidad recaudatoria de las Haciendas Forales, y sin introducir propuesta alguna para compensar los nuevos agujeros generados. 

Yo creo que, hoy por hoy, la reforma que necesitamos debería responder al primer objetivo, aumentar la capacidad recaudatoria para ir acercando la presión fiscal a los niveles de los países más avanzados de nuestro entorno. Ello permitirá dotar al sector público de los recursos necesarios para hacer frente a los enormes retos que Euskal Herria tiene ante sí en la actualidad.

La última reforma fiscal fue aprobada tras el acuerdo alcanzado con el PP. 

El choque entre modelos es muy evidente en el ámbito fiscal,  no hay más que mirar lo sucedido en las últimas reformas fiscales, en 2013 y 2017, que en los dos casos salieron adelante con el apoyo de PNV, PSE y PP. 

Este choque se materializó con toda su crudeza cuando Bildu accedió al gobierno foral de Gipuzkoa.

Cuando llegamos al gobierno en 2011, nos encontramos con una fiscalidad que se correspondía plenamente con las principales tendencias regresivas: fuertemente basada en la imposición indirecta, con una tributación mucho mayos sobre  las rentas del trabajo que sobre las del capital, una escasa fiscalidad sobre las empresas y especialmente generosa con las más grandes, y sin imposición sobre el patrimonio. Ante ello, iniciamos nuestra intervención con  el objetivo de recuperar la justicia fiscal. 

Se introdujeron medidas como el establecimiento de un impuesto sobre la riqueza y las grandes fortunas, algunos retoques al alza en la tributación de las herencias y donaciones, y de las rentas de capital, o el diseño de un nuevo impuesto sobre beneficios empresariales (que cerraba muchas vías de elusión), todo ello acompañado de una firme lucha contra el fraude. 

La respuesta no se hizo esperar. Desde los principales poderes se desencadenó una fuerte reacción contra nosotros, utilizando todos los medios a su alcance para frenar la reforma emprendida, y rápidamente consiguieron que los demás partidos (PNV-PSE-PP) materializaran la contrarreforma fiscal, para frenar la nueva vía emprendida por nuestra reforma y la esperanza de que diferentes modelos fiscales son posibles, y retornar a la senda neoliberal imperante.

A pesar de su corta vigencia, la reforma progresista iniciada tuvo un aspecto positivo muy importante: puso de manifiesto que es posible realizar una política fiscal diferente, desarrollar un modelo de Hacienda y Fiscalidad acorde con los intereses del conjunto de la ciudadanía. Y no solo que es posible, sino que además hay una fuerza política dispuesta a defenderlo. 

En un debate fiscal, ¿qué modelos diría que hay?

La cuestión es que a la hora de determinar qué grado de intervención y funciones debe tener el sector público en nuestra sociedad y nuestra economía, no todo el mundo tenemos las mismas opiniones. En consecuencia, no situamos por igual la suficiencia financiera que necesita este sector público, es decir, el dinero que necesita para financiar su actuación. Y lo mismo respecto a cómo conseguir ese dinero, es decir, quiénes tenemos que pagar, cuánto y en función de qué criterios.

Ahí entramos de lleno en el debate sobre los modelos fiscales, y más allá, diría yo, en el debate sobre el modelo económico y social al que se aspira desde la opción política de cada cual. En este sentido, los sistemas tributarios son piezas fundamentales en la capacidad de los pueblos para influir en los efectos de las fuerzas del mercado, es decir, de las decisiones de esa minoría que ostenta el poder económico.

Brevemente, diríamos que hay dos modelos:

Por un lado el modelo en la actualidad dominante, impulsado y desgraciadamente generalizado desde las tendencias neoliberales: dirigido a reducir el sector público y su capacidad de intervención, de menor gasto público y, por tanto, con una  menor necesidad de recursos para su financiación. Desarrollan una fiscalidad de baja calidad, que exige poco a los más pudientes, a quienes más tienen, debilitando la tributación real sobre las grandes empresas, los grandes patrimonios y las rentas del capital, con escasa capacidad recaudatoria y basada fundamentalmente en las rentas de los trabajadores y pequeños autónomos. Y en consecuencia, al disponer de menos recursos, se reduce la capacidad de gasto en servicios y políticas sociales, y lo mismo respecto a las políticas de innovación y desarrollo del tejido productivo.

Y por otro, un modelo totalmente diferente: basado en un sector público fuerte, capaz de redistribuir la riqueza, de impulsar un desarrollo equilibrado del tejido productivo y, en definitiva, de garantizar unos estándares de bienestar dignos para toda la ciudadanía. Y que para poder financiar todo eso, desarrollará un sistema fiscal avanzado basado en la justicia y la solidaridad. No hay que decir que este segundo modelo es el modelo de las personas y organizaciones que nos situamos honestamente en la izquierda.

¿En qué se debe basar, por tanto, un sistema tributario progresista?

La fiscalidad progresista debe construirse sobre unos principios básicos para que el sistema tributario sea justo.
Entre estas características, son fundamentales la equidad, es decir, un mismo tratamiento fiscal a todas las formas de renta o riqueza, cualquiera que sea su origen; y la progresividad, que cuanto mayor sea la capacidad económica, mayor sea la aportación fiscal a realizar, no solo en términos absolutos, sino también proporcionalmente-

En este sentido, es fundamental que el principal soporte del sistema sea la imposición directa (IRPF, Impuesto de Sociedades, Impuestos sobre el Patrimonio) y no la indirecta (IVA, Impuestos Especiales), en los que no se puede establecer la progresividad. Desgraciadamente, hoy en día la mitad de la recaudación se debe a los impuestos indirectos, lo que pone de manifiesto el carácter regresivo de la fiscalidad imperante. Para cambiar esta situación es fundamental aumentar la imposición directa (para que la indirecta tenga menos peso relativo). También debe tenerse en cuenta que la introducción de nuevos impuestos indirectos, como los medioambientales, debería collevar una adaptación de los ya existentes, de forma que no se incremente la presión fiscal vía imposición indirecta.

Tan importante como las anteriores características es regular y gestionar el  sistema fiscal con eficacia y justicia, lo que significa que en el diseño de las normas fiscales hay que primar la transparencia y la simplicidad y cortar las vías de elusión fiscal, junto con una tolerancia 0 ante el fraude fiscal en la aplicación de dichas normas.

¿Por dónde cree que debería ir la reforma fiscal?

Hoy en día, los retos que tiene Euskal Herria son muchos (crisis ecológica, incertidumbre política y económica a nivel internacional, aumento creciente de las disparidades, nuevo escenario demográfico, entre otros). Frente a este escenario complejo, la propuesta de la izquierda debe pasar por articular una respuesta bien organizada, que no excluya a nadie, siendo un pilar fundamental para ello la existencia de un sector público fuerte que pueda llevar a cabo una intervención eficaz.

Estamos en el año 2025, una reforma fiscal debe prepararnos para estos escenarios complejos. Necesitamos un sector público sólido, y esa fortaleza exige necesariamente el desarrollo y fortalecimiento de un modelo tributario avanzado y equitativo. 

Por ello, yo creo que la reforma debería considerar al menos estas medidas y propuestas:

- En el IRPF, es decir, en el impuesto sobre la renta, establecer medidas para  eliminar el trato privilegiado a las rentas de capital, y aproximar la exigencia de tributación de las mismas a las de las rentas del trabajo, aumentando progresivamente los tipos actuales de tributación, para en un corto plazo (digamos 5 años) retornar a una base única.

- En el caso del impuesto de sociedades, si bien éste  requiere una revisión en profundidad, hasta que esto se materialice se debe asegurar, cuando menos, que las empresas aporten a la caja común, un porcentaje aceptable de sus beneficios. Para ello, se deben realizar las modificaciones oportunas necesarias para además de subir los tipos y establecer una escala en función del volumen de beneficios, se establezca un tipo efectivo mínimo sobre los beneficios reales (que partiría del 15%).

- En la imposición de la riqueza, dos aspectos: considero necesaria una reforma del Impuesto sobre el Patrimonio que mantenga, al menos, la exigencia conjunta de los dos impuestos actuales (Impuesto sobre el Patrimonio más el Impuesto temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas), así como la eliminación de las principales vías de elusión (escudo fiscal y no tributación de las participaciones empresariales) del actual impuesto sobre el patrimonio; y por otro lado actuar sobre el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, puesto que cada vez hay una evidencia mayor de la función de las herencias como principal fuente de riqueza.

En este sentido, es urgente elevar significativamente el nivel de imposición a las grandes transmisiones patrimoniales entre parientes directos, estableciendo una escala progresiva también en este grupo (lo cual no afectaría a las pequeñas herencias, sino a los grupos más ricos que por su posición familiar y social heredan enormes fortunas).

Por último, y como complemento imprescindible, asegurar todos los medios y recursos necesarios para una lucha eficaz contra el fraude.

En las últimas semanas estamos hablando de la necesidad de armonizar el sistema tributario. ¿Qué opina usted al respecto?

Cualquiera que mirara a nuestra realidad fiscal desde cierta distancia se daría cuenta de lo absurdo de la situación. En Hego Euskal Herria contamos con cuatro Haciendas Forales (tres de ellas en la misma comunidad -la CAV- en la cual, además, el gobierno común no tiene competencias en fiscalidad). Desde un punto de vista de país y práctico, en nuestro pequeño territorio, no deberíamos tener cuatro sistemas fiscales. En este sentido, lo lógico sería tener una Hacienda Única, pero mientras tanto, habría que asegurar un grado significativo de armonización, no solo entre las tres haciendas de la CAV, sino también con Nafarroa, para que los habitantes y las empresas de los cuatro herrialdes de Hego Euskal Herria actúen bajo unas mismas reglas de juego fiscales. Eso sí, la armonización no significa una homogeneización total; mientras las competencias estén en los territorios históricos, y como sus gobiernos pueden estar en manos de diferentes fuerzas políticas, siempre debe existir un margen para aplicar el modelo propio de cada uno en la política fiscal, lo que resulta especialmente importante para los casos en los que, frente a las políticas fiscales de corte neoliberal que han dominado en las últimas décadas, se quieran implementar propuestas más progresistas.

Al mismo tiempo, el dumping fiscal, el sistema fiscal de Madrid y el fantasma de la salida de las empresas también son pretextos frecuentes de quienes miran con una mirada conservadora el cambio en el sistema fiscal.

Teniendo en cuenta el actual contexto de absoluta movilidad de capitales y en un panorama internacional en el que coexisten áreas fiscales con diferentes niveles de exigencia tributaria, es evidente que las iniciativas dirigidas a incrementar la presión fiscal sobre las grandes empresas y grandes fortunas deben tener en cuenta el riesgo de deslocalización de capitales.

Sin duda, una mayor armonización fiscal a nivel mundial (o al menos a nivel europeo) es algo deseable y a impulsar, ya que reduciría las posibilidades de dumping fiscal (competencia fiscal a la baja entre territorios), disminuyendo considerablemente el riesgo de "fugas" de grandes contribuyentes. Por supuesto, desde un punto de vista de izquierdas, debemos defender que esta armonización se haga desde un enfoque lo más progresista posible, para que la armonización se dé en niveles aceptables, y no desde la equiparación con las fiscalidades más bajas. 

Pero mientras no se alcance esta situación, la falta de armonización no puede ser excusa para no llevar a cabo políticas fiscales avanzadas. Los gobiernos de países y territorios concretos sí tienen margen para plantear propuestas y medidas que se sitúan fuera de la línea neoliberal, aunque tendrán que hacerlo teniendo en cuenta las limitaciones y riesgos de una fiscalidad no armonizada, lo que en muchas ocasiones supone actuar a un ritmo más lento de lo que nos gustaría.

Además, las deslocalizaciones causadas únicamente por motivos fiscales no son ni tan fáciles, ni tan frecuentes como nos quieren hacer creer quienes una y otra vez agitan el discurso del miedo.

Por ejemplo, en nuestro país cada vez que se quiere impulsar al alza la exigencia fiscal se saca el tema del riesgo de que las empresas se “fuguen” a Madrid. Es evidentemente un argumento muy interesado, que se repite con el objetivo de mantener una fiscalidad baja, pero con poca consistencia. De hecho, por un lado, porque la mayoría de las grandes empresas ya tributan según normativa estatal, por lo que las modificaciones que se pueden hacer aquí no les afectarán demasiado; y por otro lado, lo que podemos llamar “efecto atracción” de Madrid tiene más que ver con el hecho de que Madrid sea capital del Estado y la concentración en la misma de los centros de decisión que de ello se deriva, que con los matices que pueden existir entre normativas fiscales. Esta cuestión pone de manifiesto los costes de no ser Estado y la necesidad de soberanía económica.

¿Qué influencia puede tener en las políticas públicas y la fiscalidad en una corriente regresiva cada vez más fuerte a nivel mundial?

Últimamente estamos viendo que a nivel mundial las corrientes de extrema derecha reaccionarias están cobrando fuerza; estas tendencias se reflejarán en las formas de intervención de los gobiernos y en los presupuestos públicos, incluyendo la fiscalidad. Por lo que estamos viendo, podemos decir que prevalecerán las rebajas fiscales para las grandes empresas y fortunas, debilitando los sistemas fiscales y haciéndolos aún más regresivos, acentuando la injusta distribución de la carga tributaria (haciendo que recaiga en mayor medida sobre la imposición indirecta y la imposición de personas trabajadoras de renta baja y media).

En cuanto al gasto, la situación tampoco es mucho más esperanzadora, probablemente habrá menos para gastar, y además destinándose en mayor medida al gasto militar y a iniciativas en favor de las grandes corporaciones, en detrimento, una vez más, del gasto social. De esta manera, utilizando el presupuesto público de forma aún más descarada para realizar un trasvase de recursos de los que menos tienen a lo que más tienen. 

En lo que respecta a nuestra fiscalidad, debemos estar atentos a que este tipo de políticas no traigan una situación generalizada de dumping fiscal que propiciaría una rebaja de la fiscalidad en todos los territorios (aunque, como hemos dicho antes, para las empresas, y aun menos para las grandes fortunas, la exigencia fiscal si bien es un elemento que tiene en cuenta a la hora de elegir su ubicación, en ningún caso es el factor único ni el más importante). 

Por lo tanto, los gobiernos más progresistas, que en lugar de una creciente dualización social y económica apuestan por territorios basados en la solidaridad, la cohesión y el desarrollo sostenible y equilibrado, deben mantenerse firmes ante los discursos y amenazas que provienen de la ola reaccionaria. En concreto, en lo que se refiere al modelo fiscal, manteniendo la defensa de una fiscalidad justa, y al mismo tiempo garantizando a través de sus políticas económicas generales y sectoriales un entorno eficiente para la protección de su tejido productivo y de su riqueza.